borisn

K napísaniu článku ma inšpirovala početná odborná a spoločenská diskusia na tému ústavnej prípustnosti referenda o skrátení volebného obdobia. Úvodom chcem zároveň uviesť, že predmetný článok nemá v žiadnom prípade za cieľ vyjadrovať hodnotové úsudky k politickej a spoločenskej situácií na Slovensku. Primárnym cieľom článku je poskytnúť moju osobnú rovinu pohľadu k tejto spoločensko-právnej debate. Zároveň verím, že článok môže poskytnúť aj novú optiku nazerania na danú tému.

Na úvod chcem uviesť, že k napísaniu článku ma inšpiroval publikovaný názor doc. Gibu (Referendum o predčasných voľbách alebo rozklad suverenity ľudu pod zámienkou jej výkonu), ktorého poslucháčom som bol na právnickej fakulte a o ktorého odborné názory som mal záujem aj počas štúdia.  V tomto prípade si však dovolím s jeho prezentovanými postojmi  a závermi nesúhlasiť.

Pri článkoch, ktoré som prečítal o problematike ústavnej prípustnosti otázky o skrátení volebného obdobia (viaceré sú uvedené aj v článku doc. Gibu) mi pri  „odporcoch“ referenda osobne absentovala myšlienka vysporiadania sa s analogickými prípadmi. Hoci sa to nezdá v našej spoločnosti pri volenej funkcií sú pomerne „bežné“ referendové otázky smerom k výkonnej moci a nikto z autorov ich z hľadiska ústavnosti v článkoch nespochybňoval. Nedovolím si tvrdiť, že použitie analógie je v prípade ústavných otázok najlepším spôsobom ako sa vysporiadať s náročnými otázkami, avšak ich prehliadnutie nie je vhodným riešením.

Nech rovno zodpoviem otázku, ktorý inštitút mám na mysli uvádzam obecné referendum o odvolaní starostu obce. Predtým než sa dostanem k samotným paralelám týchto inštitútov je potrebné sa vysporiadať s ústavným ukotvením samosprávy v Ústave SR. Jednou z uznaných teórií ako vykladať právny text je aj prednosť skoršie uvedených ustanovení pred ustanoveniami, ktoré za nimi nasledujú. V prípade Ústavy SR o samospráve pojednáva Čl. 64 a nasledujúce (Štvrtá hlava). Z tohto pohľadu a má to aj logické ratio je zákonodarná moc v Čl. 72 a nasledujúce (Piata hlava) nadradená nad postavenie výkonnej moci Čl. 101 a nasledujúce (Šiesta hlava), nakoľko výkonná moc sa zodpovedá zákonodarnej moci. Z tohto postavenia ustanovení môžeme prijať jasný úsudok, že ustanovenia o samospráve majú aspoň nepísanú „prednosť“ pred ustanoveniami o zákonodarnej a výkonnej moci a môžu im byť v určitých prípadoch zdrojom inšpirácie. Preto by v širších prípadoch ak existujú nejasnosti aj takéto ustanovenia mohli poskytovať isté odpovede.

Je paradoxom našej demokratickej spoločnosti, že o voľby do orgánov samosprávy je medzi voličmi kategoricky menší záujem ako o voľby do zákonodarného zboru. Veľké množstvo aktivistov, novinárov ale i odbornej verejnosti vždy „burcuje“ pred takýmito voľbami potencionálnych voličov vyjadreniami, že práve samosprávy v skutočnosti dokážu život bežného občana viac ovplyvniť ako samotný zákonodarca. S takýmto názorom sa do veľkej miery stotožňujem. V prípade, že je tento inštitút možné využiť v samosprávnych záležitostiach, zastávam názor, že je ho možné uplatniť aj na celoštátnej úrovni. Aby som sa vyhol právnemu purizmu na tomto mieste sa rozhodnem urobiť určité „zjednodušenia“, ktoré verím, že nikto nebude považovať za zlé a ktorých cieľom bude jasne porovnať paralely medzi výkonom samosprávy, zákonodarnej a výkonnej moci. Tu treba rovnako uviesť staré pravidlo, že v obdobných alebo rovnakých prípadoch treba postupovať rovnako.

V samospráve predstavuje obecné zastupiteľstvo zjednodušene „zákonodarný orgán“ obce. Starosta, na druhú stranu predstavuje „výkonnú moc“ obce. Rovnako na celoštátnej úrovni je Národná rada zákonodarnou mocou a prezident ale predovšetkým vláda je mocou výkonnou. V rámci života v samosprávnych záležitostiach je občanom obce umožnené pri vyzbieraní 30% oprávnených voličov obce (práve prostredníctvom petície) vyhlásiť referendum o odvolení starostu obce. Nejde o úplne dennodenný akt výkonnú samosprávnych aktivít v obci, avšak nejedná sa o žiadnu výnimočnú udalosť v priestore Slovenskej republiky. Pri takto nastolenej analógií verím, že čitateľovi sa na prvý pohľad môže zdať odpoveď jednoduchá a zrejmá. Keď odvolanie výkonnej moci v samospráve je v zásade „bežným“ úkazom prečo nemôže byť odvolanie výkonnej moci (vlády) na celoštátnej úrovni rovnako jednoduché?

Na tomto mieste je potrebné priznať určitú odlišnosť medzi celoštátnym a samosprávnym nastavením. Zatiaľ čo starostovia nadobúdajú mandát priamo od voličov v priamych voľbách, vláda na celoštátnej úrovni svoj mandát odvodzuje od parlamentu, ktorý ho získal v parlamentných voľbách. Druhý rozdiel spočíva v tom, že v prípade úspešného odvolania starostu prostredníctvom obecného referenda, poslanci obecného zastupiteľstva naďalej pokračujú vo výkone svojho mandátu. A v tomto bode sa môže zdať, že nastáva kameň úrazu, avšak z môjho pohľadu ide iba o falošnú dilemu. Ako uviedol aj vo svojom texte doc. Giba právne inštitúty slúžia k určitému napĺňaniu cieľov. V oboch prípadoch je konečným cieľom zmena výkonnej moci (čo predstavuje legitímny cieľ). V obecnom zriadení ho predstavuje starosta, a na celoštátnej úrovni vláda. Na tomto mieste je potrebné uvedomiť si, že vo svojej podstate ide o rovnaké ciele či už vo väčšom alebo menšom meritku, avšak v oboch prípadoch vystupuje  zdroj moci (občania štátu/obyvatelia obce) voči výkonnej moci. Práve táto skutočnosť je vo svojej holej podstate nespochybniteľným analogickým prirovnaním. Keď je takéto vyjadrenie nesúhlasu (prostredníctvom petície/referenda o odvolaní starostu) pôvodcu moci umožnené v samosprávnych veciach, z akého dôvodu by malo byť limitované v celoštátnych veciach? Pôvodca moci nemôže byť a rovnako by nemal byť „postihovaný“ za to, že systém tvorenia vlády v parlamentnej demokracií je nastavený tak, že vláda musí odvodzovať svoju legitímnosť od parlamentu. Osobne nie som zástancom nasledujúceho prirovnania ale napriek tomu ho uvediem lebo podľa môjho názoru vystihuje uvedenú situáciu – keď sa káca les, lietajú triesky. Občan ako zdroj moci nemôže byť pri vyjadrení svojho názoru, že chce zmeniť predstaviteľov vlády limitovaný tým, že za „obeť“ môže padnúť aj zákonodarná moc. Osobne som veľkým zástancom princípov tzv. bŕzd a protiváh a verím, že čím je ich nastavených viac, o to viac sa limituje priestor v rámci, ktorého sa určitý „vágon“ môže utrhnúť a spôsobiť škody. Nech nie som obvinený z toho, že predmetné vyjadrenie môže znieť „politicky“ chcem zdôrazniť, že týmto tvrdením narážam na totalitne režimy, s ktorými žiaľ v podmienkach Slovenskej republiky máme neblahé skúsenosti. Aj z tohto dôvodu zastávam názor, že otázka skrátenia volebného obdobia, môže byť predmetom referenda, lebo predstavuje antitotalitárny inštitút.

Úvahu o prípustnosti referendovej otázky by som ešte rozšíril aj o princíp, ktorý síce patrí do trestnoprávnej roviny – in dubio pro reo (v pochybnostiach v prospech obvineného) ale môže nám poskytnúť istú interpretačnú odpoveď. I keď v otázke o prípustnosti referendovej otázky nemáme obvineného –  v jeho „postavení“ vystupuje zdroj moci. Preto v skutočnosti teda otázka znie „máme pochybnosť, či zdroj moci môže hlasovať v referende o danej otázke?“. Takúto pochybnosť môžeme, mať aj napriek tomu, že takáto otázka nie je taxatívne vylúčená v zmysle Čl. 93 ods. 3 Ústavy, o ktorých otázkach nemožno v referende rozhodovať. V prípade, že táto otázka nie je taxatívne vyňatá z otázok o čom sa referendum nemôže konať a napriek tomu máme stále pochybnosť, musíme sa aj v zmysle vyššie uvedeného princípu prikloniť v pochybnostiach v prospech zdroja moci „obvineného“. Rovnako ak nie je na určitom mieste jasne a zrejmé čo má prednosť či právo konať alebo zákaz, v liberálnej demokratickej spoločnosti, by malo prevážiť právo. To podčiarkuje aj ustanovenie Čl.  2 ods. 3 Ústavy „Každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.“.

V rámci svojho článku doc. Giba prezentoval viacero otázok. Ich zodpovedaním sa dopracoval k záveru, že podľa jeho názoru je otázka referenda o skrátení volebného obdobia protiústavná. Časť otázok znela:

-·        Má poslanec právo vykonávať svoju funkciu po celé volebné obdobie?

-·        Ako sa vláde vystavuje účet?

– ·        Ako funguje suverenita ľudu?

Na tieto predmetné otázky sa pokúsim sám odpovedať primárne optikou aj hore uvedenej analógie a uviesť svoj názor.

Má poslanec právo vykonávať svoju funkciu po celé volebné obdobie?

 Na tomto mieste sa prikláňam k záverom doc. Gibu, ktoré uviedol vo svojej článku. Dovolím si ich však doplniť o analógiu. V zmysle Čl. 69 ods. 3 Ústavy má starosta v obci štvorročné volebné obdobie. Nikto nepovažuje jeho odvolanie prostredníctvom obecného referenda za protiústavne. Dokonca pre zaujímavosť uvádzam vzor petičného hárku na zber podpisov na vyhlásenie obecného referenda o odvolaní starostu obce, ktorý je zverejnený práve na štátnom webe.

Ako sa vláde vystavuje účet?

Jedným z nosných argumentov prečo by skrátenie volebného obdobia prostredníctvom referenda nemalo byť možné je skutočnosť, že sa ústavne predpokladá, že parlament a vláda vykonáva štvorročný mandát. Takýto mandát im má zabezpečiť dostatočne dlhý čas na to, aby voličov presvedčila o svojej schopnosti prípadne neschopnosti úspešne vládnuť a zrealizovať väčšinu svojich ideí. Voliči im následne po tomto volebnom období vystavia účet prostredníctvom volieb. Skracovanie volebného obdobia referendom, by mohlo mať za následok, že vláda sa bude správať zbytočne populisticky, nakoľko si bude vedomá, že predčasné voľby môžu byť kedykoľvek za dverami.

Opäť si na pomoc analogicky môžem zobrať príklad s „chudákom“ starostom. V jeho prípade nikto nenamieta proti ústavnosť, že čelí možnosti permanentného odvolávania. Vidíme ale v praxi, že tomu tak nie je, a že starostovia nekampaňujú 24/7 a 365 dní. Zároveň si osobne myslím, že získať 30% podpisov pod petíciu obyvateľou malej obce, kde môže existovať množstvo príbuzenských vzťahov nie je zďaleka také náročné ako vyzbierať 350 000 podpisov na celoštátnej úrovni. K tomu samozrejme opäť treba pridať brzdu a protiváhu a vyhlásenie referenda neznamená automaticky jeho úspech. Čo môžeme vidieť pri referendách o odvolávaní starostov. Podmienky sú nadstavené pomerne prísne o čom svedčí aj fakt, že na celoštátnej úrovni bolo iba jedno úspešné referendum. Preto si osobne myslím, že zástupcovia zákonodarnej a výkonnej moci sa nemusia obávať toho, že by museli byť v kampani 24/7.

K vystavovaniu účtu/vysvedčenia skúsim uviesť ešte jednu paralelu. Súhlasím s názorom doc. Gibu, že verejná funkcia je v prvom rade služba. Od toho môžeme urobiť rýchle odvodenie situácie. Výkon funkcie poslanca/ministra/premiéra je služba a teda „zamestnanie“ danej verejnej osoby. Zamestnávateľom sú občania ako zdroj moci, keďže oni si ich najali na výkon danej funkcie a delegovali im svoju moc rozhodovať. V zásade obdobné ako v pracovnom živote. Zamestnávateľ (vlastník spoločnosti) má moc, robí strategické rozhodnutia (napr. voľby raz za 4roky) a zamestnanec vykonáva svoju prácu, ktorú mu zadal zamestnávateľ (napr. naplnenie volebného programu). Myslím, že si nikto nedovolí namietať to, že zamestnávateľ/vlastník spoločnosti môže ukončiť spoluprácu aj so zamestnancom, s ktorým má dohodnutú aj tzv. prácu na dobu neurčitú alebo kľudne aj s takým, ktorý ma dopredu známe podmienky, kedy jeho pracovný vzťah so zamestnávateľom skončí. Dôvody pre ktoré sa zamestnávateľ rozhodne prepustiť svojho zamestnanca môžu byť čisto objektívne ale i subjektívne. Túto možnosť má ale preto, že on je zdrojom moci v danej situácií. On ako zdroj moci môže vystaviť „účet“ zamestnancovi, hoc kedy, dokonca aj  keď sú dohodnutý na dobu neurčitú. Možno sa to  môže javiť ako nespravodlivé, ale také sú pravidla hry, ten kto má moc, má právo rozhodovať o smerovaní. Preto je možné, že počas pracovného procesu sa úspešný zamestnávateľ rozhodne z výroby áut prejsť na výrobu v mäsokombináte alebo miesto svojho pôsobenia úplne opusti. Zamestnancom neostane nič iné len to rešpektovať. Osobne by som považoval za obrovský paradox, že práve pri výkone verejnej funkcie by mal platiť opačný princíp. A to ten, že zamestnávateľ ako zdroj moci (občan) má právo vystaviť zamestnancovi (verejnému funkcionárovi) vysvedčenie až po 4 rokoch a nie keď sa sám o tom rozhodne. Tým pádom by ho musel „tolerovať“ na určitom mieste aj keď o neho nemá záujem. Potom by sme museli jednoznačne konštatovať, že výkon verejnej funkcie predstavuje „najbezpečnejší pracovný vzťah“. To by ale potom samo osebe odporovalo podstate slova slúžiť a služba.

Ako funguje suverenita ľudu?

Hneď na úvod si dovolím citovať jedno vyjadrenia doc. Gibu, ktoré uviedol vo svojom článku pri zodpovedaní hore uvedenej otázky. „Ak by sme absolutizovali princíp suverenity ľudu do polohy, že ľud môže v referende rozhodnúť kedykoľvek o čomkoľvek, tak by sme skončili pri tyranii väčšiny„. V ďalšom texte je vyjadrená myšlienka, že nebezpečenstvo prípustnosti referenda o predčasných voľbách, bude v budúcnosti predstavovať riziko pre iné ústavne inštitúty. Napríklad by občania mohli  žiadať referendom skrátenie funkčného obdobia sudcov Ústavného súdu. Z logiky veci teda vyplýva, že ústavné zmeny má primárne robiť ústavodárca a nie občan v referende. Teda napríklad ak by 3/5 poslancov Národnej rady malo záujem skrátiť funkčné obdobie sudcom Ústavného súdu je to legitímna idea. Tohto sme boli svedkami koncom minulého roka keď ústavodárca zakázal Ústavnému súdu posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou.

Hoc na prvý pohľad sa to nezdá matematika v parlamentnej demokracií zohráva obrovskú úlohou. Môže ísť o parlamentnú matematiku pri hľadaní väčšiny alebo kvalifikovanej väčšiny. Rovnako nezameniteľnú rolu hra volebná matematika. Kto, s kým a ako vytvorí novú parlamentnú väčšinu. Poďme sa teda pozrieť optikou matematiky na silu suverenity ľudu. Na modelový výpočet budem používať aktuálne výsledky volieb, samotné čísla som čerpal zo Štatistického úradu. Aby som nemusel používať miliónové číselné hodnoty rozhodol som sa čísla „zaokrúhliť“. Podľa údajov na ŠU po dodržaní postupu výpočtu, ktorý je uvedený nižšie je možné sa dopracovať k úplným číslam.

Podľa čísiel ŠÚ je oprávnených voličov v SR v prípade parlamentných volieb 4,43 milióna. Súčasná vládna koalícia získala 1,30 milióna voličských hlasov (95 poslancov). Poďme si porovnať počet hlasov, ktoré je potrebné na platné referendum 4,43 milióna deleno 2 plus 1 voličský hlas. To predstavuje 2,21 milióna oprávnených voličov, ktorý sa musia zúčastniť referenda. Zároveň polovica z 2,21 milióna voličov plus 1 voličský hlas sa musí vyjadriť za súhlas s referendovou otázkou. To v skutočných číslach predstavuje približne 1,10 milióna hlasov.

Disponovať po parlamentných voľbách ústavnou väčšinou nie je bežné. Napriek tomu nimi, súčasná vládna moc disponuje, čo je absolútne legitímne, nakoľko výsledky vzišli z regulárnych parlamentných volieb. Napriek tomu jednotliví poslanci ale aj politické strany majú rôzne hodnotové ukotvenie (konzervatívci/liberáli/ľavicove/pravicové hodnoty). Je taktiež úplne legitímne, že sa rozhodli spoločne vládnuť, politika je umením možného a o ceste hľadania kompromisov. Z tohto dôvodu môžu v parlamentnej demokracií spoločne vládnuť aj strany s absolútne opačným hodnotovým spektrom.

Práve tu chcem prostredníctvom skutočných čísiel poukázať na tenkosť hranice čo sa považuje za ústavne nespochybniteľný spôsob menenia ústavných pravidiel, a čo odporcovia otázky o referende považujú už za protiústavné. Súčasných 95 poslancov získalo spoločne vo voľbách približne hore uvedených 1,30 milióna hlasov. Týmto 95 poslancom, ktorý získali dôveru od 1,30 milióna voličov je umožnené vykonávať rôzne ústavné zmeny, ktoré je ťažké spochybňovať, keďže vystupujú v úlohe ústavodarcu vid. už spomenutý príklad o zákaze preskúmavania ústavných zákonov Ústavným súdom. Ako sme ale spomenuli vyššie v skutočnosti reprezentujú rôzne spoločensko-politické názory svojich voličov. Na úspešnosť referenda o akejkoľvek otázke je potrebných približne 1,10 milióna hlasov oprávnených voličov. V skutočných číslach teda rozdiel medzi silou ústavodarcu, ktorý radikálne môže meniť pravidlá hry prostredníctvom zmeny Ústavy a hlasom časti zdroja moci – ľudu je rozdiel „len“ 200 tisíc hlasov. K uvedenému treba ešte z môjho pohľadu pripočítať fakt, že vôľa ľudu v referende je sformulovaná a zhmotnená do jednej jasnej hodnotovej odpovede, ktorú zdroj moci vyjadrí. Preto v konečnom dôsledku nepredstavuje tak rôznorodú skupinu názorov akú môže predstavovať 90 a viac poslancov. Treba si zároveň uvedomiť, že uvedené platí len v prípade minimálnych požiadaviek na úspešnosť referendovej otázky. Už len táto perspektíva nám dáva odpoveď, že uvedený rozdiel by sa v prípade väčšej účasti ako polovičnej väčšiny posilňoval. Ak si predstavíme modelovú situáciu (osobne si myslím, že je extrémne nepravdepodobná, aby nastala), že referenda by sa zúčastnilo približne 65% oprávnených voličov ako tomu bolo na parlamentných voľbách a zároveň viac ako polovica voličov by vyjadrila súhlas s predčasnými voľbami ich skutočný počet hlasov by bol približne na úrovni 1,44 milióna. Ak by sa aj v takejto situácií parlament odmietol podvoliť vôli zdroja moci môžeme podľa môjho názoru hovoriť aj o prípadnej „uzurpácií“  moci zo strany zákonodarného zboru.

Som si vedomý toho, že moja nastolená optika prostredníctvom reálnych čísiel nemusí byť úplne vecne správna a nepriestrelná a rovnako nemusí veľa čitateľov presvedčiť. Avšak jej primárnym cieľom je poukázať na to, čo v reálnych číslach môžu na počutie tak silné výrazy ako „3/5 väčšina, ústavodarná moc, kvalifikovaná väčšina“  znamenať. Rovnako na druhej strane som chcel zvýrazniť, aké množstvo vyjadrených názorov na otázku v referende je potrebné odovzdať na jeho úspešnosť. Takýto prejav vôle podľa môjho názoru nie je možné relativizovať. Uvedený výpočet mal slúžiť k tomu aby priblížil a znázornil čo v skutočnosti jednotlivé pojmy môžu predstavovať a akú majú váhu. 

Záver

Na konci chcem opätovne vyjadriť názor, že článok nemá znieť politicky a čísla, ktoré som uviedol vyššie sú použité z dôvodu ich aktuálnosti. Moje názory nesmerujú proti súčasnej vláde a rovnako ani smerom k vyjadreniu súhlasu s petíciou o predčasných voľbách, ktoré pripravuje súčasná parlamentná opozícia.

Účelom článku bolo poskytnúť pohľad na to, že v podmienkach Slovenskej republiky existuje inštitút prostredníctvom, ktorého zdroj moci bežne vyjadruje svoj nesúhlas s reprezentantom výkonnej moci na samosprávnej úrovni a takýto inštitút nie je predmetom tak búrlivej diskusie o tom, či je protiústavný. Z tohto dôvodu a názorov, ktoré som uviedol vyššie zastávam názor, že referendum o predčasných parlamentných voľbách je v súlade s Ústavou.